La reforma de la burocracia: ¿qué burocracia?, ¿qué reforma?

Con la ofensiva imparable del neoliberalismo desde los primeros años 80 del siglo pasado las salidas a las crisis cíclicas del sistema económico han pasado, en buena medida, por políticas que fagocitan y mercantilizan el ámbito de lo público.

Si nos centramos en las tres últimas grandes crisis económicas en España, la de 1993-1995 se saldó con la privatización de las joyas de la corona del sector público empresarial (Repsol, Tabacalera, Argentaria, Telefónica, Gas Natural, Endesa…); en la gran recesión del 2008- 2014, la reducción salvaje del gasto público trajo consigo la congelación de las ofertas de empleo y la precarización masiva de las relaciones funcionariales y laborales, generando una de las plantillas más envejecidas de Europa y un deterioro galopante de los servicios públicos esenciales; y en la crisis actual, la originada en el año 2020 con la pandemia del Covid–19, la receta fracasada de la austeridad suicida se sustituye por un extenso  programa de ayudas públicas, vinculado a la desregulación de sectores muy relevantes de la actividad económica. O, por mejor decir, a una regulación mucho más blanda con el fin de suprimir lo que se califica como “trabas administrativas” que coartan el desarrollo económico, que son, en una gran parte de los casos, garantías legales de salvaguarda de derechos sociales imprescindibles para asegurar una calidad de vida digna (en materia medioambiental, urbanística, cultural o de salud pública)

Una rápida consulta a la hemeroteca permite atestiguar que todos estos procesos de privatización y desregulación, en sus diferentes formas, van indefectiblemente acompañados de una intensa campaña mediática de desprestigio de la gestión pública, en la que se resucita al horrible espantajo de la burocracia, tachada de monstruo, lacra social, cáncer que asfixia el crecimiento etc…, que vuelve a ser enterrado una vez que la economía recupera la velocidad de crucero. Una descalificación que ha calado en la opinión pública hasta tal punto que algunos opinadores que se mueven a la izquierda de la socialdemocracia utilizan, con alguna frecuencia, el mismo discurso.

“Esa campaña contra la burocracia tiene una base cierta: una Administración Pública anquilosada y artrítica”

Conviene señalar ya, para evitar malos entendidos, que esa campaña contra la burocracia tiene una base cierta: una Administración Pública anquilosada y artrítica, que da respuestas exasperantemente lentas e ineficaces a necesidades sociales urgentes. Si bien, esa realidad se cuenta de manera sesgada, silenciando las causas de ese deficiente funcionamiento o dando una visión parcial y descontextualizada, ocultando siempre los intereses que se benefician de esa campaña perfectamente planificada que son, indudablemente, los mismos que participan en su financiación.

Ante esa realidad innegable de una organización burocrática que no responde adecuadamente a las fines y utilidades públicas a las que debe servir – aunque no siempre, ni mucho menos, en todos los casos, y el ejemplar proceso de vacunación masiva frente al coronavirus hace prueba de una organización pública sanitaria con un alto nivel de coordinación y funcionamiento -, el discurso de la derecha y el de la socialdemocracia, perfectamente alineadas desde que esta última discurre por la senda de la “tercera vía” apadrinada por Clinton y Blair, son prácticamente idénticos, como iguales son las soluciones que proponen.

Si se quiere conocer en qué consiste esa “guerra contra la burocracia” en la que dice haberse embarcado el Sr. Barbón desde hace poco tiempo para acá, más allá de las alusiones  demagógicas a la lucha contra el papeleo y los burócratas, lo más adecuado es acudir al documento de la multinacional de la consultoría  PriceWaterhouseCoopers (PwC), denominado Administración 2030: Una visión transformadora (propuestas para la próxima década), del que es coautor Rafael Catalá,  ex ministro del Gobierno Rajoy. Esta guía para gobiernos de derecha y centro-izquierda traza como principios de esa transformación la “deconstrucción” de la burocracia mediante una estrategia para la simplificación y dinamización administrativa, la exigencia en la calidad del gasto o una reforma de la arquitectura administrativa que suprima “ rigideces, chiringuitos de poder y barreras a la cooperación, tanto interna como externa”.

Unos fines indudablemente atractivos y que podrían asumirse de pleno desde una perspectiva ideológica de izquierda, sino fuera porque el documento de PwC coloca toda esta estrategia reformadora de la burocracia pública al servicio exclusivo del impulso de la actividad económica y de la activación del mercado, sobre la base de la rentabilidad, la racionalidad del gasto público y la reducción de la fiscalidad, como presupuestos de la competitividad, la innovación y el desarrollo.

Una visión estrictamente economicista de la gestión pública, en la que las prestaciones que dan contenido al Estado del Bienestar, las políticas de cohesión social, de redistribución de la renta, de corrección de desigualdades, de intervención activa en la economía, quedan completamente difuminadas, emergiendo en su lugar una Administración Pública dedicada a facilitar la extensión de los negocios privados a través de esa fórmula mágica que se denomina “colaboración público – privada”, que no es otra cosa que un nuevo marco para la mercantilización de las prestaciones públicas.

En esta vorágine ideológica sobre el papel de la burocracia, atacada frontalmente desde todas las terminales del poder, llama poderosamente la atención la incomparecencia de la izquierda alternativa, que parece desconcertada sobre la posición que debe asumir en esa guerra. Ciertamente, de vez en cuando surgen algunas manifestaciones interesantes y atinadas, como cuando desde Izquierda Unida de Asturias se reprocha al Gobierno de Barbón su pasividad a la hora de afrontar reformas urgentes para solucionar los retrasos e insuficiencias que afectan a derechos sociales básicos de la ciudadanía, como la valoración de las situaciones de dependencia, las ayudas al alquiler de vivienda, o a un sistema de residencias de la tercera edad muy deteriorado; que contrasta con la rapidez con la que se ha procedido a eliminar controles ambientales y urbanísticos para favorecer, fundamentalmente, a los intereses de determinados sectores empresariales. O cuando desde Podemos se alude a las actuaciones de ese “Estado profundo” o de cloaca que, moviéndose por debajo y en el seno de las instituciones formales de los cuerpos de seguridad o del estamento judicial, pretende sabotear la acción política dirigida a desarticular el entramado de intereses del régimen político que, hasta ahora, se sostenía sobre la alternancia bipartidista.

Pero se echa en falta un planteamiento político completo sobre la posición y el alcance de la burocracia en la democracia representativa, que sirva de punto de partida para confeccionar un programa solvente de reforma. Un análisis que cuenta con una larga tradición en un buen número de autores de adscripción o influencia marxista y que parece haber olvidado la izquierda transformadora.

Hace ya unos cuantos años Alejandro Nieto, el máximo experto español en la materia y un jurista de larga e insobornable trayectoria, explicaba que la burocracia es un concepto multiforme, que comprende, entre otras cosas, un sistema de gestión, pero también, una estructura de poder.

La burocracia, como sistema de gestión, se fue consolidando a finales del siglo XIX y principios del XX como un tipo de organización racional de la actuación de la Administración Pública, basado en la aplicación de normas y procedimientos reglados, que ofrecía seguridad jurídica y facilitaba el desarrollo de la economía capitalista. En virtud de esa racionalidad y de la previsibilidad de sus actuaciones, sostenida por el trabajo de funcionarios permanentes y profesionales, el sistema burocrático se impuso como modelo de organización administrativa y se extendió a las empresas privadas. Ese sistema burocrático fue clave para la constitución y expansión del Estado del Bienestar, pero también para la organización departamental de las grandes empresas multinacionales.

La extensión progresiva de este sistema de gestión en el ámbito público fue, muy pronto, objeto de crítica desde la ideología liberal, que reclamaba una menor intervención del Estado en la actividad económica: menos regulación, menos controles y menos prestaciones públicas directas. El neoliberalismo exacerbó esta crítica hasta el extremo.

Pero desde la perspectiva marxista, la crítica a la burocracia ponía el acento no tanto en el sistema de gestión, como en la estructura de poder que representa. Desde este punto de vista, la burocracia era el aparato de un Estado que representaba los intereses económicos de la clase capitalista dominante y, por tanto, un instrumento imprescindible de  dominación en las relaciones de clase al que había que combatir.

En la cúspide de la pirámide jerárquica administrativa se sitúa una élite de altos burócratas con una enorme capacidad de influencia, no sólo por su papel relevante en los procesos de aplicación de las políticas gubernamentales, sino también por su función de asesoramiento en la configuración de esas políticas, incluida la elaboración de las normas que las sustentan. En ese sentido, entre los altos funcionarios y los cargos políticos existe una relación simbiótica, de mutua influencia e interdependencia, hasta tal punto que  los primeros son el principal vivero de cargos políticos, entre otras razones, por las facilidades que ofrece el régimen legal del empleo público para transitar entre los puestos funcionariales y los políticos con ventajas salariales y profesionales.

Alejandro Nieto advertía en su monumental libro “El pensamiento burocrático” que el ideal clásico de la apoliticidad y la neutralidad del funcionario es un mito de naturaleza manifiestamente conservadora. La alta burocracia no es, ni mucho menos, insensible a las presiones, que Nieto clasificaba en estos tres grandes tipos: a) Las que proceden de los propios estratos socioeconómicos de los que ese alto funcionariado procede y con los que se identifica. b) Los vínculos clientelares que puede establecer con determinados grupos de intereses (aquí encajaría el fenómeno de las “puertas giratorias” entre la alta burocracia y los grupos empresariales). c) Los intereses corporativos, que llevan a la configuración de modelos organizativos en beneficio directo de esa elite funcionarial.

Todos estos elementos que acabamos de describir en torno a la estructura de poder de la burocracia son otros tantos puntos claves en orden a articular una reforma del aparato administrativo desde una perspectiva de radicalidad democrática, con el fin de evitar que esos intereses particulares y corporativos comprometan o saboteen las políticas de cambio que puedan cuestionar los intereses o privilegios de los grupos de  influencia, u obstruyan reformas que pongan en tela de juicio determinados beneficios o prebendas funcionariales ya consolidados. En este sentido, para describir el poder de la alta función pública se ha hablado de su veto decisorio o capacidad de frenar decisiones políticas y de su veto paralizante o capacidad de obstaculizar la aplicación de las políticas (quien quiera conocer más a fondo toda esta extensa problemática puede consultar ¿Debe la alta función pública parecerse a la sociedad? Algunas enseñanzas de la reforma de la alta función pública en Francia, de Jorge Crespo González)

Esa reforma pasa por encarar la cuestión central de la representatividad social de la élite burocrática, con el fin de resolver los sesgos que la distorsionan, principalmente, a mi juicio: el económico, por su procedencia mayoritaria de las clases acomodadas, y el ideológico, por su marcado rasgo conservador, que son fruto, en gran parte, del tipo de sistemas de preparación y reclutamiento vigentes; y, como consecuencia de ellos, su desconexión con la realidad social.

“Es imprescindible, por tanto, replantear los procedimientos de preparación, selección y promoción profesional”

Es imprescindible, por tanto, replantear los procedimientos de preparación, selección y promoción profesional, en el sentido de garantizar un mayor pluralismo ideológico y socioeconómico y hacer posible que la igualdad de oportunidades para el acceso y carrera profesional sea real y efectiva, con independencia de la capacidad económica y la adscripción ideológica de las y los aspirantes. El actual sistema de preparación de oposiciones para los altos cuerpos de la Administración, semiclandestino y en manos de funcionarios de élite ya situados en la cúspide del poder corporativo, obstaculiza el acceso de personas con insuficiente poder adquisitivo para permitirse afrontar un largo y costoso proceso de preparación, propicia la formación de camarillas endogámicas de sesgo conservador y genera mecanismos clientelares de cooptación para el ascenso profesional.

A este respecto, parece necesario establecer un sistema público de preparación que democratice el reclutamiento de altos funcionarios, extendiendo su representatividad social y territorial y el pluralismo ideológico; unos procedimientos  selectivos que  faciliten el acceso a los puestos del sector público de las candidatas y candidatos con mayor talento pero, también, conocimiento de la realidad social; unos tribunales de selección independientes que excluyan cualquier tipo de condicionante endogámico y las influencias de los contactos; y un sistema de carrera profesional que prime el mérito y la capacidad sobre los apoyos de grupos de presión externos y/o corporativos.

Hay que reconstruir, en fin, un sistema de organización de la estructura administrativa que no esté condicionado por los intereses profesionales o personales del personal de la Administración – en especial, de la alta burocracia -, sino al servicio exclusivo del interés general de la ciudadanía, combatiendo la hiperplasia organizativa, la hipertrofia de jefaturas, la maraña procedimental y la jerarquización asfixiante; y fomentando los mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones.

Una reforma de gran calado democrático que requiere un potente impulso político regenerador y una amplia participación social.

Justamente lo contrario de lo que ha hecho el Gobierno del Sr. Barbón hasta la fecha, como pone en evidencia la composición de la comisión de expertos a la que encargó el asesoramiento en la elaboración de la futura Ley de Empleo Público. Una comisión profundamente endogámica, en la que 13 de los 17 integrantes eran altos funcionarios de la Administración del Principado, con aportaciones externas de marcado cariz mercantilizador: un abogado defensor de la privatización de servicios públicosy un ex director en Asturias de PricewaterhouseCoopers (PWC)

Otra reforma de la burocracia es posible.