Por qué hay tan poca vivienda social en Asturias: el fraude de los patrimonios públicos de suelo

Los datos ofrecen un porcentaje de vivienda pública ligeramente superior a la media española, pero muy inferior a la europea.

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Javier Álvarez Villa
Javier Álvarez Villa
Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores del Principado de Asturias. Miembro del Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies.

Dos acontecimientos recientes, uno a escala estatal y el otro de ámbito local, nos dan pie para acercarnos a la grave problemática de la escasez de viviendas sociales en España y, particularmente en Asturias, que está estrechamente relacionada con las dificultades de amplias capas de la población para disponer de una vivienda digna.

De un lado, la primera ley de vivienda de la democracia – la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda –, que tiene entre sus objetivos fundamentales el de facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a las personas que tienen dificultades para acceder a una vivienda en condiciones de mercado, prestando especial atención a jóvenes y colectivos vulnerables y favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles. En el Preámbulo de la ley se reconoce sin rodeos que los parques públicos de vivienda son casi inexistentes en España, si se comparan con la media de la Unión Europea. Para paliar este déficit sangrante, la ley prevé varios mecanismos encaminados a ampliar la oferta de viviendas sociales, si bien, como veremos más adelante, nos parecen insuficientes para hacer frente a la causa principal del problema: el mal uso que hacen las administraciones de los patrimonios públicos de suelo (PPS).

Espacio de La Vega en el que se pretende construir vivienda. Foto: Alisa Guerrero

 Y a escala local, el anuncio a escasos días de la pasada cita electoral de que la edificabilidad residencial que prevea el futuro convenio sobre los terrenos de la fábrica de armas de La Vega se destinaría a construir 1.000 viviendas de “alquiler social y a precio asequible”, suscita de inmediato la pregunta sobre los fines a los que destinó el Ayuntamiento de Oviedo/Uviéu los terrenos obtenidos de forma gratuita en los últimos 30 años, en virtud de las cesiones obligatorias que debían realizar los promotores de los numerosos ámbitos de desarrollo urbanísticos ejecutados, y el dinero recibido en sustitución de esas cesiones u obtenido por la enajenación de suelo.  ¿Cuántas viviendas sociales se construyeron en ese periodo y en qué zonas?

Según las noticias de prensa, la decisión de construir 1.000 viviendas sociales en La Vega se enmarcaba en un plan aprobado por el Consejo de Ministros en virtud del cual se facultaría el Ministerio de Transportes para adquirir terrenos que pertenecen en la actualidad al Ministerio de Defensa, para la creación de viviendas públicas. El diario El Comercio afirmaba el 9 de mayo que esta decisión “supone un cambio radical en el convenio en el que trabajan el Ayuntamiento, el Principado y el departamento de Margarita Robles, ya que la promoción de los usos residenciales del plan de La Vega ya no será privada, sino pública”

Espacio de La Vega en el que se pretende construir vivienda. Foto: Alisa Guerrero

Convendrá estar atentos a la publicación de los términos reales en los que se plantea ese convenio, porque mucho nos tememos que ese anuncio tenía todos los visos de una maniobra de blanqueo de los objetivos manifiestamente especulativos de la operación urbanística de La Vega, utilizando la “vivienda social” como señuelo. Pronto conoceremos, seguramente, si cuando se hablaba de viviendas sociales no se estaba utilizando una terminología rigurosa, porque no se aludía propiamente a viviendas de titularidad pública, si no a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permite establecer un precio máximo de venta o alquiler, que incluye a las viviendas de promoción privada; y si las 1.000 viviendas protegidas no menguan sensiblemente y se quedan en el mínimo exigido por la ley. Dicho con otras palabras, si se trataba de un tocomocho electoral.

 ¿Pero cuántas viviendas sociales hay en Asturias y cuáles son las causas de esa tremenda insuficiencia que reconoce abiertamente el Gobierno en la nueva ley de vivienda?

La mejor fuente, la más solvente y actualizada para conocer la realidad del parque público de vivienda en Asturias es el Boletín especial de Vivienda Social, publicado en el año 2020 por el Observatorio de Vivienda y Suelo, dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

La media de la Unión Europea se sitúa en 4 viviendas sociales por cada 100 habitantes, mientras que en España no llega a alcanzar el 1 por 100

De acuerdo con los datos que se ofrecen en este informe, la media de la Unión Europea se sitúa en 4 viviendas sociales por cada 100 habitantes, mientras que en España no llega a alcanzar el 1 por 100.

En Asturias, el parque de vivienda de titularidad pública de la Comunidad Autónoma en el año 2019 era de 10.464 viviendas, todas en ellas en régimen de arrendamiento; mientras que el número de viviendas sociales de titularidad municipal en Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, ascendía a 543, con el siguiente reparto: 224 en Avilés, 10 en Castrillón, 191 en Gijón/Xixón, 73 en Langreo/Llangréu, 37 en Mieres, 7 en Oviedo  y 1 en Siero.

Viviendas de la SAREB en Corvera.

Los datos ofrecen un porcentaje de vivienda social en Asturias por cada 100 habitantes, ligeramente superior a la media española, pero muy inferior a la europea.

Seguramente son varias las causas concurrentes que permiten explicar esta mínima dimensión de los parques públicos de vivienda, que en palabras extraídas de la Ley 12/2023 “son fundamentales para garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada a amplios grupos sociales y para poder paliar los efectos de los graves desajustes del mercado”. Pero una de las más evidentes, a mi juicio, es el deficiente funcionamiento, en muchas ocasiones fraudulento, de los PPS.

Los PPS son un instrumento jurídico que ha estado presente en toda la legislación urbanística española, desde la Ley del Suelo de 1956 en adelante, y que actualmente se regula, en lo fundamental, en la Ley estatal del Suelo del año 2015, en los siguientes términos:

Se integran con los bienes, recursos y derechos que adquiere la Administración en virtud del deber que tiene el promotor de las actuaciones de urbanización, de ceder el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. En Asturias, la ley del suelo vigente, aprobada en el año 2004, sitúa ese porcentaje en el 10 por 100 y permite su sustitución por su equivalente en metálico, cuando el mismo no sea susceptible de ejecución individualizada.

– Los bienes de los PPS constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero, cuando resulte viable, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino

-Los bienes y recursos que integran los PPS deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. No obstante ello, podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística: urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana

– Una reforma legal aprobada en el año 2013, impulsada por el Gobierno del Partido Popular, permitió destinar los recursos integrantes de estos patrimonios para amortizar deuda comercial y financiera de los Ayuntamientos, con el fin de aliviar la mala situación de las arcas municipales, abriendo una espita que desvirtúa completamente su naturaleza y destino.

Si la composición, gestión y finalidad principal de los PPS, a saber, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, es clara, al menos ya desde la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico de 1990, en cuya Exposición de Motivos se decía que los terrenos integrados en estos patrimonios debían vincularse primordialmente a la construcción de viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social, pues no sería justo ni coherente con el contenido del artículo 47 de la Constitución, que los Ayuntamientos utilizasen estos suelos de su propiedad con fines puramente lucrativos; lo cierto es que la realidad de esa gestión en el conjunto del Estado y, en particular, en los Ayuntamientos de Asturias, ha dejado mucho que desear.

Viviendas públicas en construcción en Carbayín, Siero. Foto: Iván G. Fernández.

Una buena aproximación a las deficiencias e irregularidades de la misma se puede encontrar en el informe emitido por la Sindicatura de Cuentas de Asturias en junio del 2010, en el que se analiza la gestión y utilización de los patrimonios públicos de suelo de los siete principales Ayuntamientos asturianos por número de población, correspondiente al ejercicio de 2005.

Las conclusiones son demoledoras:

– Ninguno de esos siete Ayuntamientos tenía constituido, ni formal, ni materialmente, el inventario de los PPS

– El control interno de los siete Ayuntamientos analizados presentaba debilidades significativas, destacando la carencia de procedimientos de coordinación entre todos los servicios involucrados en la gestión de dicho patrimonio, que se traducía en deficiencias en el registro y la valoración de los bienes y derechos que los integraban.

– Si bien la normativa establecía que la cesión obligatoria de los aprovechamientos urbanísticos debía materializarse en suelo, es decir, en terrenos y solo excepcionalmente se podía sustituir por dinero, en seis de los Ayuntamientos analizados la excepción se había convertido en regla general.

-La principal fuente de recursos de esos patrimonios la constituía la enajenación de terrenos, lo que ponía en evidencia una clara monetarización de los mismos. Por tanto, un uso manifiestamente especulativo.

– Los destinos de los bienes que los integraban no se ajustaban a los previstos en la legislación en un porcentaje del 12 por 100 del total y solo el 7 por 100 se había dedicado a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección. Dicho de otro modo, la que debería ser la finalidad principal de esos terrenos era, en la práctica, un objetivo totalmente secundario. Hasta tal punto, que en cinco de los siete Ayuntamientos analizados no se había destinado importe alguno para este fin en el ejercicio de 2005.

Especial consideración merecen en el informe de la Sindicatura de Cuentas las gestiones de los Ayuntamientos de Oviedo/Uviéu y Gijón/Xixón. En cuanto al primero, se hace, entre otros, un exhaustivo análisis de la operación urbanística en el ámbito Jovellanos 2/Buenavista, en el que se concluye que en el expediente municipal no constaba la adopción de medidas específicas que garantizaran que el adquirente de los bienes enajenados pertenecientes al PPS quedara obligado a respetar los compromisos que justificaban el interés público de la operación; o de la enajenación del Palacio de los Sela, respecto a la que se concluye que, al destinar los terrenos a una actividad privada fundamentalmente hostelera, se vulneraban las previsiones legales sobre el destino que deben tener los bienes integrantes del PPS.

En cuanto a Gijón/Xixón, se deja constancia de varias irregularidades en diferentes operaciones urbanísticas, entre ellas la de la permuta de la antigua cristalería La Bohemia, respecto de la que se dice que en el expediente no figura la justificación de la renuncia a la diferencia de valor a favor del Ayuntamiento.

A modo de conclusión, parece imprescindible señalar que la gestión de los PPS por parte de los Ayuntamientos no ha cumplido su fin principal, a saber, disponer de suelo para vivienda sujeta a algún régimen de protección y, más específicamente, de vivienda social.

La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, introduce algunos avances, entre los que merece una mención especial la obligación de destinar a la construcción de este tipo de viviendas los suelos que la Administración recibe en cumplimiento del deber de cesión obligatoria que pesa sobre los promotores de las actuaciones de urbanización, cuando se trate de municipios donde exista un desajuste entre la oferta y la demanda de vivienda habitual (en la terminología de la ley, en los municipios en los que se hayan declarado uno o más ámbitos como zonas de mercado residencial tensionado)

Pero se queda corta. La utilización de los recursos que integran los PPS para hacer caja y afrontar el déficit financiero de los Ayuntamientos, ha desvirtuado completamente su naturaleza y finalidades. Una tergiversación que tiene cobertura legal desde la reforma del año 2013 impulsada por el Gobierno Rajoy y que exige una enérgica revisión.

 

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