- * Firma también este artículo Javier Álvarez Villa, funcionario del Cuerpo Superior de Administradores del Principado de Asturias.
El próximo 13 de marzo vence el periodo de información pública del anteproyecto de Ley de Ordenación Integral del Territorio de Asturias (LOITA), tras un plazo de 20 días hábiles que se nos antoja exiguo para garantizar una participación ciudadana real y efectiva en relación con un texto normativo con el que se pretende dar un vuelco de extraordinaria trascendencia a aspectos nucleares de la legislación vigente.
Ante la relevancia pública de lo que está en juego y con el hándicap de la urgencia propia del caso y de las limitaciones de un artículo de opinión, queremos advertir al movimiento ciudadano – asociaciones ecologistas, vecinales etc. – y al conjunto de la ciudadanía asturiana, sobre algunos aspectos del anteproyecto de ley que nos parecen cuestionables, inquietantes y, en algunos extremos, peligrosos para el interés general, como son los siguientes:
Supresión de los planes generales de ordenación urbana
De entrada, la futura LOITA sustituirá la figura de los planes generales de ordenación de los concejos, consolidada en la legislación, la doctrina y la jurisprudencia urbanística y conocida por toda la ciudadanía, que se disgregarán en un planeamiento bifásico y sucesivo: un nuevo instrumento denominado Estrategia de Ordenación del Concejo, que contendrá la ordenación estructural (sistemas generales, clasificación del suelo, identificación de necesidades en materia de vivienda, usos productivos y dotaciones y definición de las acciones estratégicas de respuesta), y los Planes de Ordenación Detallada, que se ocuparán de la ordenación pormenorizada de un ámbito concreto, es decir, la regulación del uso detallado del suelo y la edificación, y que podrán referirse a una clase de suelo, un barrio o núcleo urbano concreto o una actuación de transformación urbanística determinada.
La justificación de un cambio de tal calado se resuelve en la Exposición de Motivos en apenas cuatro líneas. Según el anteproyecto, el nuevo sistema permitirá ser más ágiles en la tramitación, así como la mejor adaptación de la ordenación a las características específicas de cada zona y que, en el hipotético caso de ser anulado algún instrumento, no decaiga la totalidad del planeamiento del concejo.
Pero estas explicaciones extremadamente escuetas distan mucho de ser tan evidentes y claras como se quiere dar a entender. En primer lugar, hay que advertir que la Estrategia de Ordenación del Concejo no posibilita por sí sola la puesta en marcha del proceso urbanizador y edificatorio, ni la protección imprescindible del suelo rural y de los núcleos rurales, pues para ello se necesita la aprobación de la segunda figura de planeamiento, a saber, de los Planes de Ordenación Detallada, los cuales, como ya señalamos, serían planes para ámbitos espaciales concretos. En consecuencia, tras la tramitación y aprobación de la Estrategia del concejo, se produciría en especie de planificación fragmentada del territorio, a ritmos y con plazos distintos, frente a la generalización y completud de la ordenación de la totalidad del territorio que define a los actuales planes generales de los concejos, que genera serias dudas sobre su eficacia y aplicación práctica.
El tiempo que puede ganarse aligerando el contenido de la Estrategia puede perderse holgadamente después en muchos ámbitos del concejo en los que el plan detallado quede estancado, no operativo, con el riesgo, por ejemplo, de generar un vacío normativo del régimen de usos del suelo rural y, en particular, de los suelos de interés y de especial protección, o la desprotección de los bienes inmuebles o de los espacios culturales de interés público relevante, en cuanto que los catálogos urbanísticos pasan a considerarse también como planes de ordenación detallada de carácter sectorial y su aprobación queda relegada a una fase posterior a la aprobación de la Estrategia del Concejo.
Y en cuanto a la finalidad de evitar las consecuencias de una eventual declaración judicial de nulidad del plan general para que sólo afecte al plan concreto de ordenación detallada al que se refiere y no a la totalidad de la ordenación del territorio, es evidente que ese riesgo sigue existiendo si la nulidad afecta a la Estrategia de Ordenación del Concejo, pues la misma arrastraría a la totalidad de los planes de ordenación detallada aprobados en desarrollo de la misma.
El hecho de que el anteproyecto de ley permita, con carácter facultativo, que el documento de la Estrategia de Ordenación del Concejo incorpore la ordenación pormenorizada, es decir, que se convierta de “iure” en un instrumento con un contenido idéntico a los actuales planes generales, evidencia, a nuestro juicio, que los autores del anteproyecto no las tienen todas consigo sobre las bondades del nuevos sistema de planificación en mosaico, y que un cambio de tal calado requiere una motivación mucho más exhaustiva, documentada y convincente que la cabe en cuatro líneas de la Exposición de Motivos.
La figura de los planes generales de ordenación necesita, indudablemente, reformas y mejoras para ganar en agilidad y seguridad jurídica, incentivando una participación ciudadana real y efectiva, pero consideramos que deben ser más meditadas.
Nuevos instrumentos de ordenación del territorio
Se introducen nuevos instrumentos como los Proyectos de interés regional que se imponen o prevalecen sobre las determinaciones de los planes o estrategias de ordenación del concejo de manera imperativa, es decir, un ordeno y mando, sin que el anteproyecto de ley contempla ningún trámite de participación ciudadana y ni siquiera de información publica.
Terrenos para viviendas públicas
La exigencia de reserva mínima de suelo del 40 por ciento de la edificabilidad residencial para vivienda sujeta a algún régimen de protección establecida en la Disposición Adicional, no es obligada en las operaciones de transformación de suelo en núcleo rural, es decir, se reclasifica suelo para posibilitar nuevos desarrollos y no se contempla la necesidad de viviendas publicas
No resulta comprensible la discriminación que supone que en los ayuntamientos de menor población es decir los catalogados como Tipo 2, la red de viviendas públicas deba ser como mínimo del 3 por ciento de las existentes y en el caso de mayor población sea el 6 por ciento
Novedades en la regulación del suelo no urbanizable: núcleos rurales y suelo no urbanizable de costas
También en este caso se hace tabla rasa de lo que ha constituido, dentro del acerbo jurídico – urbanístico asturiano, un tratamiento avanzado y acertado de los núcleos rurales como suelo no urbanizable, introducido por las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de Asturias del año 1984.
Advertimos de la enorme trascendencia que tiene la nueva configuración de los núcleos rurales como clase de suelo propia y específica y de la gravedad de las consecuencias que de ello pueden derivarse. En la legislación vigente (TROTU del año 2004), lo núcleos rurales, definidos como asentamientos tradicionales de población, son una categoría del suelo no urbanizable, es decir, del suelo rural, excluidos completamente del proceso urbanizador característico de los suelos urbanos y urbanizables. Pero con el anteproyecto de la LOITA los núcleos rurales dejan de ser suelo rural y pasan a integrar un clase propia de suelo, en la cual serán posibles las actuaciones de transformación urbanística: de nueva urbanización, de renovación de la urbanización preexistente para disponer de una nueva trama o de reforma interior, incorporando nuevos usos y tipologías edificatorias, utilizando para ello las técnicas gestión de actuaciones sistemáticas características, hasta ahora, del suelo urbano y urbanizable, mediante los sistemas de compensación, cooperación o expropiación.
Las consecuencias de un cambio de tanta trascendencia deberían ser explicadas muy bien a la población del medio rural asturiano y al conjunto de la ciudadanía asturiana, mucho más allá del frio y burocrático trámite de información pública por 20 días hábiles. Posibilitar estas actuaciones de transformación y urbanización con los terrenos incluidos en los núcleos rurales va a suponer nuevas y preocupantes tensiones especulativas que pueden convertir nuestros pueblos en lugares próximos a lo que el geógrafo Ícaro Obeso define como un urbanismo de “casino en plena selva”
Asimismo el anteproyecto de ley, sin dar ninguna explicación o motivación, pasar a permitir dentro de los núcleos rurales la edificación residencial colectiva, es decir, de bloques de pisos. No parece importar en este caso los principios proclamados en la exposición de motivos del proyecto como son las exigencias de que las edificaciones se deban adaptar al ambiente y estar en armonía con el paisaje
Especial importancia y transcendencia en orden a la protección de la franja costera asturiana, presenta la sutil pero grave, modificación del régimen de usos prohibidos. En el TROTU del 2004 son usos incompatibles y prohibidos todos los que no están expresamente permitidos y autorizados, fórmula genérica que permite que los planes especiales territoriales POLA y PESC prohíban dentro de la franja de 500 metros del suelo de costas los usos mineros, gran parte de los industriales y el uso residencial, salvo en las viviendas preexistentes.
El anteproyecto de la LOITA incorpora un cambio particularmente llamativo: establece como único uso prohibido los residenciales de nueva creación, lo que supone que los usos mineros o los industriales, por ejemplo, podrían ubicarse en el espacio costero, de prosperar la redacción actual (alguien estará ya frotándose las manos) Pero, además, la nueva redacción del artículo deja margen para interpretar que el uso residencial solo estará prohibido cuando se trata de nuevas edificaciones para vivienda, lo que dejaría el campo libre para autorizar usos residenciales en construcciones agrarias, ganaderas o de otros usos ya existentes, mediante las correspondientes obras de reforma y cambio de uso..
Tampoco se prohíben expresamente los usos hoteleros y hosteleros, por lo que se deja la puerta abierta para su posible implantación como un uso no contemplado.
Por si fuera poco lo anterior, aún hay otras novedades, pues el art. 161, permite la implantación de Áreas de acogida de autocaravanas en tránsito.
En definitiva, un coladero de grandes dimensiones en plena costa
Participación pública
Desde hace muchos años las organizaciones vecinales, conservacionistas y ecologistas, así como otros colectivos sociales, han venido demandando una verdadera participación en la toma de decisiones de carácter urbanístico, por la importancia que las mismas tienen en la vida y en las condiciones ambientales de nuestros pueblos y ciudades. Una participación que vaya más allá de la posibilidad de presentar alegaciones o quejas y que en el caso de la CUOTA, exigiría la presencia de representantes de estos colectivos en los órganos de deliberación y de decisión, al igual que se contempla, en el Reglamento actual la presencia de colegios profesionales o asociaciones de constructores.
Por todo ello parece razonable, y es una exigencia democrática, que el proyecto actual sea un instrumento que garantice estos principios y fines, pero tenemos que afirmar con rotundidad que constituye otra oportunidad perdida. El novedoso trámite de Participación pública previa se contempla en muchos casos como meramente potestativo, es decir, que los ayuntamientos no vienen obligados a su exigencia y se crean nuevos órganos que parecen constituidos para recoger las opiniones de la ciudadanía, pero de los que no se regula ni su composición ni funcionamiento, al igual que ocurre en el caso de la CUOTA. Por si fuera necesario ilustrar a nuestros legisladores sobre algunas de las exigencias que consideramos debe contener el anteproyecto, ponemos como ejemplo las recogidas en la ley del suelo del País Vasco del año 2006, en especial, la posibilidad de celebrar consultas populares municipales, según la regulación establecida en la legislación básica de régimen local, en caso de graves controversias ciudadanas sobre alguno de los aspectos incluidos en el plan, y la previsión de un Consejo Asesor del Planeamiento Municipal, cuya composición garantizará la presencia del movimiento asociativo vecinal y de representantes de entidades u organizaciones dedicadas a la protección y defensa medioambiental que intervengan en el término municipal.
Es completamente comprensible la frustración de ver cómo los nuevos proyectos normativos siguen relegando a la ciudadanía a un papel secundario, especialmente cuando ya existen marcos legales en otras comunidades que demuestran que una participación real y estructurada es jurídicamente viable e institucionalmente necesaria.
Infraestructura Verde Territorial de Asturias
Inquietante, también, es la referencia elogiosa y destacada que hace la Exposición de Motivos a la denominada Infraestructura Verde Territorial de Asturias, que define como la matriz básica del sistema de ordenación territorial asturiano, al que vertebra y cohesiona, y que luego queda completamente diluida y vacía de contenido en el articulado del anteproyecto, limitada a una mera referencia en las Directrices de carácter general. Que la piedra angular del sistema de ordenación articulado en el anteproyecto sea una mera denominación sin nada dentro, un cascarón completamente hueco, produce perplejidad en relación con los objetivos reales del texto normativo.
Hasta aquí llegamos. Ahora tiene la palabra la sociedad civil.
