En nuestro modelo de descentralización política, el llamado Estado de las Autonomías, las competencias sobre sanidad son propias de las Comunidades Autónomas, a través de una habilitación constitucional y su posterior asunción en los distintos estatutos de autonomía. Lo particular de un Estado políticamente descentralizado no es que entidades locales de distinta escala gestionen directamente servcios en su territorio (esto es frecuente incluso en los Estados más centralizados), sino que esas escalas tengan autonomía política para orientar esos asuntos hacia determinados objetivos políticos e incluso que esas administraciones sean un sujeto más del juego político en cualquier escala. De ahí que sea legítima la convivencia de modelos bastante distintos en cuanto a proporción del gasto, duración de las listas de espera, personal dedicado o titularidad de los centros. El único límite para las autonomías a la hora de “hacer política” está en el marco constitucional. Por ejemplo, la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos” (art. 149.1.1ª CE) o las “bases y coordinación general de la sanidad” (art. 149.1.16ª CE).
La declaración del estado de alarma ha reabierto el debate sobre nuestra organización territorial y su influencia sobre la efectividad última de nuestros derechos
La declaración del estado de alarma el 14 de marzo ha modificado algo esta situación y, junto a la crisis misma del COVID-19, ha reabierto el debate sobre nuestra organización territorial y su influencia sobre la efectividad última de nuestros derechos. En la imaginación política que compartimos, las declaraciones de alarma remiten a imaginarios excepcionales y totalitarios de ejercicio del poder político pero conviene subrayar que los estados de alarma, excepción y sitio son momentos excepcionales pero encuadrados plenamente en el régimen constitucional ordinario y no un más allá schmittiano de ejercicio del poder político, y que, en concreto, el estado de alarma es en gran medida continuista de lo ordinario y muy distante del más conocido estado de excepción. Precisamente por este enfoque de cotinuidad en la excepcionalidad, el mapa competencial se mantiene aunque sometido a un intenso vector de centralización: se instituye una autoridad (en este caso, los titulares de defensa, interior, transportes y sanidad, bajo la dirección del presidente) con capacidad para tomar decisiones prevalentes sobre todas las materias, incluidas aquellas de competencia autonómica, como se puede ver en el artículo 12 del RD 463/2020 respecto a la sanidad. Aunque, en la práctica, lo más frecuente es que haya distintas autoridades decidiendo sobre los mismos asuntos, las estatales de manera más genérica y las autonómicas y locales de manera más específica, la preeminencia de la autoridad estatal existe. Sin embargo esta prioridad también emergente tiene límites. Velasco Caballero ha señalado al menos dos. Uno, a imitación de las limitaciones de derechos, es la proporcionalidad en la alteración del orden competencial, es decir, que sea la mínima y la más eficaz posible de todas las alternativas. Otro es lo que denomina el mantenimiento de la “identidad constitucional”, es decir, que, a pesar de las alteraciones competenciales, el orden territorial que afirma la Constitución siga siendo reconocible.
Para abordar el debate sobe cómo debemos entender la descentralización en cuestiones tan relevantes como la sanidad, propondría partir de dos grandes perspectivas, que remiten además al fundamento de nuestro modelo de Estado. En primer lugar, la descentralización se justifica por su eficacia. El mantenimiento de las competencias autonómicas en la situación de crisis confirma que es en esta escala en la que se ha acumulado un mayor conocimiento y capacidad de gestión para abordar la crisis. Ello no obsta para que, en el momento en que dispongamos de datos suficientes, debamos valorar esta eficacia, por ejemplo conforme a estos indicadores relevantes. 1) Los sistemas de información sobre la evolución de la epidemia, tanto para informar las decisiones de los expertos estatales como para informar a la opinión pública. En este último aspecto, la disparidad de estilos es evidente, entre la escasa exposición de Díaz Ayuso y su consejero de sanidad hasta las comparecencias regulares en Navarra, Canarias, Euskadi, Castilla y León, Catalunya, Murcia, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura, Cantabria y Aragón . 2) Las residencias de personas mayores, auténticos puntos negros del sistema, con casos espeluznantes y deficiencias informativas . 3) El sistema de compras públicas de materiales y equipos, que ha funcionado en todos los niveles administrativos, incluido el local, con un alto nivel de estrés y, ocasionalmente, con escenificación de cada paso y episodios berlanguianos de pillaje, retrasos y aviones perdidos
El sistema de compras públicas ha tenido en todos los niveles episodios “berlanguianos” de pillajes, retrasos y aviones perdidos
El segunddo enfoque para el debate, que también fundamenta la descentralización, es el de los derechos. Incluso las referencias anteriores a la eficacia, remiten a la eficacia respecto a un fin, en este caso la protección del derecho a la vida sin demedro ilegítimo de los demás derechos. Aquí la descentralización sanitaria nos ha enfrentado a la realidad de una década de austeridad y de respuestas desiguales a los retos de la crisis sanitaria y social, competencias autonómicas en lo principal. Además del sistema sanitario, habrá que incluir en este análisis a las residencias de personas mayores, a los recursos para los niños, niñas y adolescentes más vulerables, como los comedores escolares, los recursos educativos y otras prestaciones y, por último, a los recursos de servicios sociales, en particular los de urgencia, con frecuencia en manos de administraciones locales. En cuanto sea posible, conviene echar cuentas sobre la efectividad de los derechos en estos ámbitos y distinguir si las vulneraciones de derechos se deben a una inadecuada organización territorial o a las políticas de austeridad, sirva añadir que de raíz europea y estatal. Si esto último es así, debería traer a la primera línea del debate el otro aspecto de la disparidad territorial, que es el modelo de ingresos públicos. Muchas administraciones se han lanzado en los últimos veinte años a una carrera de dumping fiscal contra sus vecinas cuyas consecuencias también nos alcanzan ahora. El sistema de financiación español requiere una reforma que aumente la financiación de las administraciones autonómicas y locales, ya que no existe autonomía política sin recursos suficientes que permitan implementarla, pero esa reforma también debe sentar las bases de una política común de ingresos. Mi posición es que ni los sistemas de ingresos autonómicos ni sus políticas de inversión social pueden desconocer el marco constitucional de derechos, que opera como un límite a su autonomía política. Una de las conclusiones de esta crisis puede ser así la necesidad de establecer un suelo de derechos (y de ingresos que los aseguren) en materias decisivas para la efectividad de nuestros derechos, tales como la sanidad, la ciencia (materia muy descentralizada en nuestro modelo) y la protecicón de las personas vulnerables, que luego las distintas administraciones completen o refinen en función de sus legítimos y autónomos objetivos políticos. Sospecho que esto, lejos de ser un Caballo de Troya centralizador en nuestra organización territorial se convertirá en una condición de legitimidad del conjunto del modelo.
