La primera respuesta europea a la pandemia del COVID-19 fue estatal: estado de alarma con mando único, cierre de fronteras, medidas económicas de apoyo, ayuda al agobiado Sistema Nacional de Salud. Parecía el resurgimiento del Estado-nación, tan vilipendiado en los últimos decenios por mor de la globalización financiera y de la integración supranacional europea. En efecto, fueron los ejecutivos centrales los primeros en reaccionar, algunos de ellos (sobre todo el español y el francés), singularmente tarde viendo lo que pasaba en la vecina Italia desde hacía un mes. Sin embargo, a las pocas semanas se vio la insuficiencia de la respuesta nacional y la necesidad de que la Unión Europea se implicara en una respuesta colectiva.
La UE contiene un sistema institucional complejo con una dualidad entre la soberanía de los Estados miembros (representados en el Consejo y el Consejo Europeo) y la de las instituciones centrales (especialmente Comisión, BCE y Parlamento). Esta dualidad entre poder central y poderes territoriales no debe sorprender, pues es la propia de cualquier Estado compuesto. Pero con una diferencia: en este caso, el Estado ya está constituido, y las tensiones entre ambos poderes, por radicales que sean, tienen mecanismos constitucionales para no poner en riesgo su existencia. Sin embargo, la UE aún no es un Estado, -no sabemos si algún día lo será-, por lo que dicha dualidad es más perniciosa porque frena su integración.
En las negociaciones para las ayudas económicas contra la pandemia se han puesto de manifiesto dos hechos claros: que la UE ha reaccionado tarde y que depende en buena manera de la voluntad de los Estados. Seamos realistas: el Consejo y el Consejo Europeo mandan más que la Comisión. Ésta, sobre todo por la acción del Comisario de Gestión de Crisis, Janez Lenarčič, ha conseguido aunar, en parte, los intereses estatales y facilitar la compra conjunta de material sanitario a China en condiciones aparentemente razonables. Pero, más allá de las competencias atribuidas a la Comisión, al BCE y al PE -que no son pocas-, las decisiones políticas, económicas y aun legislativas más relevantes corresponden, por este orden, al Consejo Europeo, al Eurogrupo y al Consejo. La prueba es que si bien las ayudas de la Comisión y del BCE ya están concretadas, queda por resolver, a día de hoy, el paquete de ayudas interestatales (1´5 billones de euros), que ha sido aplazado para un nuevo Consejo Europeo.
En condiciones normales, la discrepancia actual sobre si los fondos han de ser incluidos como préstamos en el MEDE en condiciones ventajosas, o bien como transferencias incondicionales, representaría un evidente paso adelante. Pero esa discrepancia técnica encierra otra de filosofía del propio proyecto europeo, cual es la de la solidaridad entre los Estados del Norte y los del Sur, expresada en términos económicos pero dentro de un contexto más urgente y excepcional como es el de una pandemia que está afectando, con más o menos fuerza, a todos los países europeos. Los recelos de los países norteños ya no son de cantidad, sino de solidaridad. Es decir, están hartos de ser solidarios con países que, dicen, mantienen su deuda por encima de la permitida y piden fondos en momentos críticos, cuando ellos llevan años de recortes y de cumplimiento -no siempre- de los criterios de déficit. En su momento ya se lo dijeron a Grecia, y el gobierno del izquierdista Tsipras, con la discrepancia de Varoufakis, pasó por el aro. Pero ahora lo reiteran a países de más peso político y económico, como son España e Italia. La advertencia, pues, es seria.
Lo que plantea este debate es si realmente estamos ante un proyecto basado en un interés común político que vaya más allá del mercado único. Mercado que, por cierto, puede resentirse también por las ayudas estatales ahora permitidas y que pueden generar agravios territoriales. Si no hay espíritu solidario entre los países europeos, ¿hay realmente proyecto europeo? Si la solidaridad se regatea en circunstancias trágicas como las actuales, ¿cuál es el horizonte de la Unión? En la fórmula de “Unión de Estados”, definida en el artículo 1 del TUE, ¿qué hay de “Unión” y qué de “Estados”?
Cuando hablamos de “federalismo europeo”, hemos de distinguir entre la atribución de competencias a los órganos centrales (Comisión, Parlamento, BCE) y a los interestatales (Consejo y Consejo Europeo). En éstos, ciertamente hay un paso hacia la integración, pues los Estados ya no deciden por su cuenta sino dentro de órganos colectivos. Pero siguen decidiendo ellos. Si la atribución competencial es a la Comisión, el Parlamento o el BCE, hay integración en órganos centrales que representan los intereses comunes de la Unión y de la ciudadanía, una integración federal directa. En cambio, si es al Consejo (Eurogrupo) o Consejo Europeo es una integración federal indirecta. Hay federalismo en Europa, sí, pero intergubernamental. Aunque con Lisboa superamos el método intergubernamental de los tres pilares, seguimos materialmente con el mismo en lo que depende de Consejo y Consejo Europeo, que es lo más importante.
Arrastramos la falta de políticas comunes en materias tales como política exterior, defensa, inmigración, asilo y refugio o terrorismo. Y podemos recordar que las cláusulas de solidaridad reconocidas en los artículos 222 del TFUE y 42.7 del TUE nunca han sido aplicadas, incluso cuando han sido expresamente pedidas: por Francia ante la oleada de atentados terroristas en 2015-16, o por Italia durante la crisis de los refugiados libios en Lampedusa. Por si no hubiera bastante, en este contexto de distancia Norte-Sur, el tribunal Constitucional Alemán ha pretendido interpretar los tratados europeos y sentenciar como ilegal la compra de deuda pública del BCE en el mercado secundario. Ello ha sido rápidamente contestado por la Comisión y el BCE reafirmando la primacía del Derecho de la Unión Europea y la exclusividad del TJUE en la interpretación de los tratados, lo que ha ratificado éste en una nota posterior. El propio TJUE ya validó la acción del BCE en sendas sentencias de 2015 y 2018, derivadas de cuestiones prejudiciales también alemanas. No cejan en el empeño.
Esta situación quiere ser aprovechada por los nacionalismos populistas en general, y especialmente por algunos gobierno del Este europeo. Polonia y Hungría están afectadas por la aplicación del artículo 7 del TUE, que recoge un proceso sancionador por violación de los valores europeos reconocidos en el artículo 2 (en su caso, contra la separación de poderes del Estado de Derecho). Estos y otros países de la región se orientan hacia políticas populistas y reaccionarias difícilmente compatibles con el acervo comunitario y con el desarrollo de políticas comunes.
Europa tiene, pues, una doble línea de fractura que amenaza su proyecto: la del norte contra la solidaridad, y la del Este contra la legalidad. Asentado que el futuro de la integración, hacia no se sabe muy bien dónde, depende de los Estados, la naturaleza radical de sus diferencias no permite ser demasiado optimistas, no ya sobre la concreción de más políticas comunes, sino incluso sobre la propia naturaleza del proyecto europeo.
