A Cangues d´Onís ya se la empieza a conocer como la “Magaluf” del Cantábrico, del mismo modo que mucho antes ya se hablaba de “Marbellanes”. Las asociaciones de vecinos de Cimavilla, el Centro y L´Arena, en Gijón/Xixón, advierten de que la turistificación puede acabar echando a los vecinos del barrio y perjudicar también al pequeño comercio. La ruta del Cares, la Olla de San Vicente, Covadonga o el mirador de El Fitu, tienen aglomeraciones sin precedentes. Ecologistas y expertos universitarios creen que la obra del mirador de La Farrapona, en Somiedo, supone una apuesta por un turismo masificado para el concejo. Urbanizaciones turístico–residenciales próximas al litoral, hasta hora “durmientes”, como las de Oviñana o Villademar, en el concejo de Cudillero/Cuideiru, o en el concejo de Caravia, amenazan con provocar impactos paisajísticos y ambientales inasumibles. Las pernoctaciones en los siete primeros meses de este año superan los tres millones, una cifra un 60 por ciento superior a la del mismo periodo del 2022.
¿Se está acercando Asturias peligrosamente a una situación de saturación, en la que la actividad turística puede generar más inconvenientes que beneficios? Aunque existen una serie de indicadores que permiten evaluar el riesgo de sobrecarga turística –crecimiento del número de pernoctaciones, participación del turismo en la economía y el empleo etc-, el geógrafo Manuel de la Calle, uno de los expertos más cualificados en la materia, considera que las situaciones de sobrecarga o saturación parecen responder más a la percepción de la comunidad sobre los efectos positivos o negativos del turismo en su territorio, por lo que resulta imprescindible completar los datos cuantitativos con estudios sobre esa percepción social. El también geógrafo Celestí Alomar, ex consejero de Turismo del Gobierno balear e impulsor de la ecotasa, habla del turisticidio como una especie de enfermedad social que expulsa a la gente de su residencia y de los lugares habituales de ocio y esparcimiento.
En Asturias hay síntomas de un malestar social cada vez mayor, de una alarma creciente sobre los efectos nocivos de un turismo masificado sobre el paisaje urbano y rural, sobre la tranquilidad de las actividades residenciales o sobre el acceso a la vivienda, que exige respuestas políticas y normativas rápidas y eficaces antes de que la situación se salga de control.
En cuanto que el turismo es una actividad económica que utiliza como materias primas el territorio, los recursos naturales y el medio ambiente, una parte fundamental de las respuestas debe venir desde el ámbito de las políticas urbanísticas y de ordenación territorial, en los núcleos urbanos y en el medio rural.
En las ciudades y villas, la masificación turística plantea problemas de diferente índole, desde la llamada “gentrificación” o proceso de desplazamiento de los vecinos con menos ingresos en los centros urbanos, a la eliminación de las actividades y usos tradicionales, la ocupación y mercantilización de los espacios públicos, la reducción del parque de vivienda con el aumento exponencial del negocio de las viviendas turísticas o el incremento del precio de los alquileres. Oviedo detrás de la fachada, un libro de Miguel Moro Vallina publicado por Cambalache en el año 2007, realiza un análisis lúcido de alguno de estos efectos nocivos producidos por las políticas especulativas desarrolladas en la larga etapa del gabinismo.
Para hacer frente a los efectos más dañinos de la presión turística las Administraciones locales tienen plena legitimidad democrática para adoptar soluciones desde el planeamiento urbanístico. Como también la tiene el Gobierno autonómico para establecer un marco ordenador que, respetando la autonomía municipal, regule la actividad turística y los usos del suelo, dado su incuestionable interés supramunicipal.
En el medio urbano contamos ya con experiencias muy aprovechables, como las de los Planes Especiales para la regulación de las viviendas de uso turístico de Barcelona, aprobados durante la alcaldía de Ada Colau, o la modificación del Plan General de Bilbao aprobada en el año 2018 con ese fin. Los Planes Especiales de Barcelona limitan o prohíben, según las zonas, nuevas viviendas de uso turístico y el planeamiento de Bilbao solo permite la existencia de viviendas turísticas en la primera planta de los edificios residenciales o en plantas inmediatamente inferiores a las destinadas a vivienda, si estas tienen un acceso independiente, reduciendo esta posibilidad, en el casco viejo y en otros ámbitos de la ciudad, a una sola vivienda turística por edificio.
La regulación del planeamiento urbanístico de Bilbao parte de una premisa básica: las viviendas turísticas se califican dentro del uso de equipamiento, diferenciándolas claramente del uso residencial, es decir, del alojamiento estable de personas. La legalidad de esta clasificación de usos y los límites de ubicación y zonales fueron avalados en una importante sentencia del Tribunal Supremo de noviembre del 2020, en la que se recoge una afirmación del máximo interés: la problemática de las viviendas de uso turístico no puede dejarse en manos del mercado o al libre albedrío de sus propietarios, puesto que ello puede poner en peligro el derecho a la vivienda de los ciudadanos, ya sea por la insuficiencia del parque residencial resultante o por el encarecimiento de los arrendamientos con una finalidad residencial.
Una problemática a la que no pudo hacer frente el Ayuntamiento de Oviedo/Uviéu en los últimos años como consecuencia de una desfasada regulación de los usos de alojamiento turístico en el Plan General vigente en el concejo, en el que no aparece expresamente regulada la vivienda de uso turístico, como modalidad distinta y diferenciada de la hotelera. El Ayuntamiento de la capital asturiana intentó paliar ese déficit aplicando a las solicitudes de licencia para viviendas de uso turístico la regulación establecida en el Plan General para el uso terciario hotelero, que lo considera compatible en el mismo edificio con el residencial, pero solamente en situación de planta semisótano, baja y primera, pudiendo instalarse en planta sótano en determinadas condiciones. Esta aplicación analógica fue rechazada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en varias sentencias dictadas a finales del año 2018, anulando las resoluciones municipales que denegaban la apertura de viviendas turísticas en edificios residenciales, todo ello, insistimos, por una regulación urbanística inadecuada y obsoleta que debería modificarse con urgencia, con el fin de configurar las viviendas de uso turístico como equipamiento, limitando expresamente su ubicación en los edificios residenciales y utilizando la técnica de la zonificación para controlar su proliferación desmedida.
En todo caso, la normativa autonómica en materia turística puede habilitar a los Ayuntamientos para establecer limitaciones en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio o por sector, como hace, por ejemplo, el Reglamento de la Comunidad Autónoma de Galicia, posibilidad que convendría incorporar a la normativa asturiana.
Si en el espacio urbano el turismo masificado plantea una problemática compleja, es indudable que los efectos de la sobrecarga turística son especialmente dañinos en un medio tan sensible y frágil como el rural, con una particular incidencia en la zona litoral, en los núcleos rurales y en los espacios naturales protegidos. En Asturias contamos, afortunadamente, con un grupo de expertos que viene estudiando esta dinámica desde diferentes disciplinas, que podrían asesorar sobre la mejor forma de encauzar un desarrollo turístico insostenible. En el ámbito del Derecho turístico, los estudios del profesor de Derecho Administrativo José Manuel Pérez ofrecen un análisis del máximo interés para contener la turistificación del medio rural.
Una adecuada planificación territorial, encaminada a hacer compatible el uso racional del territorio, la protección del medio ambiente, la mejora de la calidad de vida y el equilibrio territorial entre los diferentes espacios de la Comunidad Autónoma, parece el punto imprescindible de partida. Esos eran los objetivos de las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas por el Gobierno asturiano en enero del año 1.991, en las que se incluía un apartado específico de criterios para la racionalización de los recursos turísticos, teniendo en cuenta su carácter multisectorial que obligaba a una interrelación y cohesión con otras áreas como la promoción económica, la protección medioambiental, la cultura, el urbanismo, el transporte o el comercio.
Entre los criterios a regular en unas futuras Directrices Sectoriales en materia de turismo se hablaba de seleccionar recursos y zonas turísticas con el objetivo de la diversificación y la desestacionalización, garantizar un mayor equilibrio territorial en la oferta turística entre las alas de la región, dirigir inversiones e infraestructuras turísticas hacia zonas en proceso de recesión económica, mantener la protección urbanística de la zona de Picos de Europa o asegurar la relación con las también futuras Directrices Subregionales para la franja costera.
La Ley asturiana de Turismo del año 2001 encomienda la definición del modelo turístico de la Comunidad Autónoma a unas Directrices sectoriales de los recursos turísticos, que debían elaborarse con la imprescindible y preceptiva participación ciudadana, teniendo como objetivos, entre otros, el desarrollo sostenible de la actividad turística, el incremento de la calidad de los servicios turísticos, la planificación y ordenación de la oferta turística en su conjunto con el fin de garantizar un mayor equilibrio territorial de la misma, el incremento de la calidad de los servicios turísticos o que las acciones que se programasen fueran ejecutadas con total respeto a los recursos naturales y culturales existentes.
Más de veinte años después de la aprobación de la ley, Asturias sigue sin Directrices de Turismo y, por tanto, sin un modelo turístico planificado y ordenado con la imprescindible participación social.
La presión edificatoria y turística sobre la costa asturiana ha venido condicionada por una decisión estructural de extraordinaria envergadura: la de trazar la autovía del Cantábrico por el litoral, en lugar de vertebrar el territorio por el interior, como proponían algunas voces cualificadas en el debate surgido en la década de los 80 del pasado siglo. Como señalaba en una entrevista concedida a la revista Fusión en el año 2006 Arturo Gutiérrez de Terán, arquitecto y ex consejero de Urbanismo del Gobierno de Pedro de Silva, hacer la autovía por la costa suponía volcar hacía ese espacio el desarrollo urbanístico, con el consiguiente incremento de la demanda edificatoria. “Si se facilita el acceso a la costa se está también estimulando a que se urbanice”, decía Gutiérrez de Terán.
En esa incómoda situación de hacer frente a una presión turístico– edificatoria creciente nos encontramos ahora, alentada por el nefasto reclamo propagandístico del “refugio climático”. Ámbitos de suelo urbanizable de dudosa legalidad en entornos de núcleos rurales tradicionales, que estaban hibernados por el efecto del estallido de la burbuja inmobiliaria, empiezan a desarrollarse y amenazan con sembrar el litoral de urbanizaciones de chalets exentos, adosados y pareados –e incluso, edificios de pisos-, para un turismo de segundo residencia, es decir, segundas viviendas usadas como alojamiento de vacaciones, generando un impacto paisajístico devastador y un previsible problema de insuficiencia de recursos hídricos y de saneamiento. Algo parecido a lo que sucedió, por ejemplo, en el concejo de Llanes en los años 90 con urbanizaciones como las de Andrín, La Pereda o Quintana o con procesos de degradación de antiguos núcleos rurales como Po, Barru o Pancar, que ahora podrían extenderse en otras partes del territorio.
El fenómeno apuntado tiene tal grado de gravedad que obligaría a pensar, con urgencia, en una respuesta legislativa que sirviera de freno a estos procesos de depredación del territorio con fines turísticos insostenibles.
Las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio para la franja costera de Asturias, aprobadas en el año 1994, contemplaban un régimen especialmente restrictivo para los usos edificatorios y turísticos dentro de la franja de 500 metros medidos tierra dentro en proyección horizontal desde el límite interior de la ribera del mar, que se clasificaría en los planeamientos municipales como suelo no urbanizable de costas. Las Directrices recomendaban potenciar la ubicación de los establecimientos hoteleros fuera del suelo no urbanizable de costas, en concreto, dentro de las categorías de Núcleo Rural y del suelo no urbanizable genérico – actual suelo no urbanizable de interés- , con la condición de que se garantizase que estas dotaciones no supusieran una agresión en el espacio natural y edificios circundantes. En todo caso, se señalaba que debían adaptarse a la tipología edificatoria de su entorno.
Por la propia conformación media de los núcleos rurales las Directrices fijaban, como cifra orientativa, una capacidad máxima de 25 habitaciones. Para los albergues y demás instalaciones de naturaleza similar, se recomendaba un régimen restrictivo en su autorizaci6n en tanto no se aprobara la oportuna regulación sectorial de esta clase de establecimientos. Por el contrario, las Directrices recomendaban potenciar el alojamiento en la modalidad de Casas de Aldea.
La posterior Ley asturiana del Suelo del 2002 y la actualmente vigente del año 2004, abrieron la mano con respecto de los criterios restrictivos de las Directrices Subregionales sobre los usos turísticos en la franja costera, permitiendo la rehabilitación de edificaciones de especial interés situadas dentro del suelo no urbanizable de costas para su utilización turística. Esta vía para introducir alojamientos y actividades turísticas en ese espacio costero de máxima protección, formulada en la ley con carácter excepcional, pues sólo podría tener encaje en edificaciones ya existentes con un singular valor histórico, arquitectónico o paisajístico – “especial interés”, en la terminología legal -, se ha flexibilizado en el segundo plan especial de protección del litoral aprobado en el año 2015 (PESC), a mi modo de ver, más allá de lo que permite la ley. En efecto, el PESC autoriza los cambios de uso para albergar casas de aldea, hoteles rurales de, como máximo, 18 habitaciones o 37 plazas con un máximo de 541 m2 de superficie edificada, y de bares, cafeterías y restaurantes, en edificaciones que exceden claramente del concepto de “especial interés” exigido por la ley.
Con el fin de evitar una sobrecarga turística sobre la costa y los impactos ambientales que generaría, vemos necesario reconducir la regulación del PESC sobre los cambios de uso de edificaciones para actividades turísticas a los estrictos términos excepcionales establecidos por la ley del suelo asturiana.
Peor suerte ha tenido, incluso, el espacio propio del turismo rural, los núcleos rurales, en cuanto asentamientos tradicionales de población de singular interés paisajístico, verdaderas estructuras históricas del paisaje cultural asturiano, que han quedado, en buena medida, desprotegidos frente a procesos de edificación y parcelación ajenos a los modelos tipológicos característicos y a su peculiar división parcelaria.
La Ley asturiana del Suelo del año 2002 establecía un mandato dirigido al Gobierno del Principado para elaborar un Catálogo de los núcleos rurales que ofrecieran, en su conjunto, un interés significativo en cuanto exponentes de asentamientos consolidados de edificación imbricados racionalmente en el medio rural asturiano, merecedores por esta razón de una especial preservación urbanística, de acuerdo con los requisitos, características y condiciones que el Principado debía elaborar, aprobar y publicar previamente.
Esos requisitos fueron aprobados por una resolución de la entonces Consejería de Infraestructuras y Política Territorial de abril del 2003, en la que se fijan criterios para una futura catalogación de los núcleos rurales en cuatro categorías, ordenadas de mayor a menor interés.
De acuerdo con estos criterios, los establecimientos hoteleros podrían ser tolerados en rehabilitaciones, remodelaciones o edificios singulares de nueva creación. En las categorías de mayor nivel de protección no podrían tener un tamaño superior a la media de los edificios preexistentes en el núcleo y todos estos edificios singulares estarían sujetos a un estudio de implantación que requeriría evaluación y las medidas de tratamiento de impacto formal, paisajístico, ambiental y funcional de la edificación sobre la estructura y la morfología del asentamiento, y también sobre el paisaje del ámbito del entorno inmediato, de manera que no se produjeran alteraciones significativas en las formas naturales del terreno, en la vegetación arbórea existente, o la apertura de nuevas vías o caminos fuera de su parcela o cambios sustanciales en las características dimensionales y paisajísticas de las vías públicas existentes.
La introducción y el funcionamiento de los servicios de hostelería y actividades de ocio, deberían estar sujetos a estrictos controles de impactos ambientales sobre el núcleo que pudieran afectar a la calidad ambiental y la tranquilidad de las actividades residenciales.
Sin embargo, todo este planteamiento protector de los núcleos rurales, que hubiera garantizado el desarrollo de un turismo rural verdaderamente sostenible y de calidad, quedó en una mera declaración de intenciones. En uno de los incumplimientos legales más lamentables y dañinos para la riqueza paisajística, cultural e histórica de Asturias, el Catálogo de núcleos rurales nunca se llegó a confeccionar y publicar, dejándolos expuestos a lo que la propia resolución de la Consejería de Infraestructuras y Política Territorial de abril del 2003 denomina “llamativos desaguisados arquitectónicos y ambientales”
Una situación de vacío normativo por una inactividad injustificable del Gobierno asturiano que también exigiría una enérgica respuesta normativa en defensa de un turismo verdaderamente sostenible.
Dada la enorme relevancia del fenómeno turístico y sus consecuencias para la vida cotidiana de la ciudadanía asturiana, parece necesario abrir un amplio proceso participativo que permita definir democráticamente el modelo turístico que queremos. El marco legal ya se encuentra regulado: unas Directrices de Ordenación del Territorio que sustituyan a las ya muy desfasadas del año 1991 y unas Directrices de ordenación de los recursos turísticos, aprobadas con la más amplia participación social posible. Para ello bastaría con tomar la legalidad en serio.
